篇一：乡镇协商制度
2011年3月
第2期
南京师大学报(社会科学版)
JournalofNanjingNormal
University(SocialScience)
Mar，2011NO．2协商共治：建构农村基层治理的制度性合作关系
刘
安
摘要：村民自治在我国的出现，是农村经济体制改革后国家与社会权力关系调整的制度结
果。但村民自治在实施过程中体现出了一定的制度限度与困境，其背后所反映的是当前我国农
村基层治理权力格局中多元主体间的结构性张力。在此背景下，建构多元治理主体的制度性合
作关系，实现其合作共治是农村基层善治的重要途径。在我国传统协商治理以及西方协商民主
理念下建立起协商参与机制，则是实现这一制度性合作关系的现实选择。
关键词：村民自治；多元主体；合作共治；协商治理
中图分类号：乃20．3文献标识码：A文章编号：1001—4608(2011)02—0058—07收稿日期：2010一04—26基金项目：教育部人文社科一般项目(09YJA840021)
作者简介：刘安，博士，南京师范大学社会发展学院讲师21009“全能主义”社会重要基础的人民公社制度在下
述因素的共同作用之下逐渐解体、衰落和终结。
这些因素包括：人民公社制度自身制度绩效的低
下，具体表现为“没有发展的经济增长”④；中央政
府工作重点由“阶级斗争”转向社会主义经济建
设；以及农民追求自身利益的欲求与冲动等。家
一、村民自治：发展与困境
中国乡村传统治理结构有两个不同部分，其
上层是中央政府，并设置了一个自上而下的官制
系统，其底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅
或地方名流掌握。①地方内部的共同利益关联，须以传统中国的两个治理系统——地方权威和官
府权威的分离为条件。在通常情况下，这两个系
统互有关联，但基本各司其职，并没有管辖权意义
上的相互纠缠。②1949年建国后，这一治理结构
遭到了颠覆性的重构。基于自身强大的动员能
力，通过自上而下发动的“人民公社化”、“四清”
等一系列社会运动，中央政府成功地将国家权力
庭联产承包责任制的出现直接动摇了人民公社制
度的土地产权基础，而此后在我国农村全面展开
的乡村经济改革更是赋予了农民更多的“自由活
动空间”和“自由流动资源”。⑤集体经济不再像
人民公社时期那样垄断着农村全部的经济生活，农民可以名正言顺地规划和掌控自身的生产行
为、追求个体的私利。经济体制与结构的深刻变
迁在农村催生了多元化的利益主体，并由此影响
到了农村基层社会的治理架构。建国后所建立起
来的那种党政权力或者说国家权力全面渗透到农
渗透到了农村社会的最基层——行政村甚至是自
然村，形成国家同构社会的局面。④
上世纪70年代末、80年代初，作为我国农村
①王先明：《近代绅士》，天津：天津人民出版社，1997年，第2l页。
②张静：《基层政权——乡村制度诸问题》．杭州：浙江人民出版社，2000年，第26—27页。
③需要说明的是，这一权力与治理结构的变迁过程并非是一个简单线性的过程。具体可参见沈延生、张守礼：《自治抑或行政：中国
乡治的回顾与展望》，徐勇主编：《中国农村研究》(2002年卷)，北京：中国社会科学出版社，2003年。
④黄宗智认为在中国传统的小农经济环境中，生产会逐步的过密化以应对人口增长而导致的劳动力剩余对生存所造成的压力。这
种“过密化生产”虽然会使得农业产量有所增加，但不会带来劳动生产率的提高，他因而将之称为是“没有发展的增长”。见黄宗智：《长
江三角洲的小农家庭和乡村发展》，北京：中华书局，2000年。张乐天在其研究中借用这一观点，用“没有发展的经济增长”来说明人民
公社时期集体经济看似增长背后农民生活水平长期徘徊不前的事实。见张乐天：《告别理想——人民公社制度研究》，上海：东方出版中
心。1998年．第419—423页。
⑤孙立平等：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。
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村基层社会、控制和分配一切社会资源并以此实
现对每一个农民的控制和对社会统治的权力模式
难以维系。利益多元化之后的基层社会和农民
“自下而上”地寻求农村权力结构的改变，以满足
他们在经济地位改变后对决定自身事务权力的诉
求；国家和政府也“自上而下”地积极谋求农村治
理结构的变迁，以化解经济体制变迁之后政府在
农村基层社会所面临的治理压力、重塑国家基层
政权的“合法性”。如此一来，村庄领导人由上级
政府指派逐渐改变为村民自由选举产生，“村民
自治”登上了我国农村社会治理的舞台。
此后，村民自治不管是在实践方面还是在学
研究方面都呈现出一派繁荣的景象。按照沈延
生的说法，村民自治的繁荣是因其承载着功利主
员、命令和对付上级检查的行为”②。村民在选举
过程中普遍地对候选人是谁和把票投给谁并不关
心，有的村民是谁给的“出场费”高就把票投给
谁，一些地方甚至出现了类似于“黑金政治”的选
举过程。2．在上级政府(主要是乡镇)与村委会
关系方面，县及乡，镇，党委，政府仍然对村庄领
的导者的产生以及村庄公共事务的管理发挥着重要
甚至是主导性的作用，客观上使得《中华人民共
和国村民委员会组织法》形式化，造成严重的“制
度侵权”③。3．在农村“两委”关系方面，按照《村
组法》的规定，中国共产党在农村的基层组织，按
依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利(第3条)。显然，这一规定
身即赋予了村民自治实践内在的组织张
面需要坚持村党支部的领导核
村庄公共事务又由村
务最终由谁来
委照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；
术自
义、理想主义和浪漫主义的三重期望。功利主义
力。一方
者期待“村民自治”成为中国政治改革的样板；理
心地位，另一方面
想主义者期待“村民自治”能够成为“中国政治改
委会自治管理，那么到底村
革的突破口”和“中国民主建设的微观社会基
决定呢?“两票制”、“一肩挑”、“两
础”，至少也要成为“民主政治文化的培训基地”；
平”的“制度创新”，他们追求的是“理论创新”，是
形成“与西方国家不同的经验范式，并对由西方
国家经验中产生的西方民主理论构成挑战”①。
然而，“村民自治”发展至今，在农村基层社
会治理实践中出现了一些带有共性的矛盾与问
题。这些矛盾与问题充分体现了村民自治的制度
限度与困境，很大程度上制约了其在中国基层社
合一”④等作为解决两委矛盾的权宜之计，在暂
浪漫主义者把村民自治制度视作是“为万世开太
时解决了农村治理中的多头管理问题的同时，是
否也担负着“用混淆党务与政务、党组织与政权
权组织)、党员与非党员的不同权
组织(或者准政
利义务的办法来替代清晰明确的党政分开、各司
其职”⑨的风险呢?二、结构张力：农村基层治理的权力关系格局
会治理的路径以及拓展基层民主发展的空间。这
“村民自治”的实践出现上述矛盾、对立与
些矛盾与问题大致包括：1．在村委会选举方面，问题，其原因是多方面和多层次的。农村基层
村民对村庄选举的兴趣和参与度都不够高。比如
治理各权力主体间的关系，尤其是以乡镇政府
张静在对吉林梨树县村委会换届选举的观察中发
为代表的国家和以农民为代表的社会之间的权
现，“由于对选举以后的改善怀有疑虑，相当部分
力互动无疑是其中最为重要的方面。“无论是
村民缺少对选举的投入和兴趣，它表现在，村民对
在世界历史还是中国历史上，国家行政与乡村
竞选演讲的参与率不高(但私下的串联不少)，对
自治都曾经是两个不同的治理系统和理论概
竞争者的公开提问相当有限(但私下的议论却非
念，但是，发展到现代，二者已经相互交融，成为
常多)，一些村的弃权票很高(达到200张以上)，一体。”⑥村民自治本身的制度设计，以及学术界
代家人投票的情况也相当普遍，不少村干还有动
对村民自治合法性、其拓展空间与路径，以至于
①沈延生：《对村民自治的期望与批评》，徐勇：《中国农村研究》(2002年卷)，北京：中国社会科学出版社，2003年。
②张静：《梨树县村委会换届选举观察》，《二十一世纪》1998年第12期。
③贺雪峰：《村级组织制度安排：理想与现实的差距及其原因》，《社会科学研究》1998年第4期。
④“两票制”指的是在进行村党支部和支部书记选举时，先由村民投信任票，村民民意测验通过后．再由党员投选举票。“一肩挑”、“两委合一”指的是村支部书记和村委会主任由一人兼任，以及村党支部成员与村委会委员交叉任职的情况。
⑤沈延生：《对村民自治的期望与批评》，徐勇：《中国农村研究》(2002年卷)，2003年。
⑥沈延生、张守礼：《自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望》，徐勇：《中国农村研究》(2002年卷)，2003年，第74页。
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万方数据
对经济制度变迁后中国农村治理转型的探讨，有学者认为村民委员会实际上并不是纯粹的自治
都可视为是对农村治理实践中国家与社会关系
组织，它具有“准政权”(semi—regime)的性质。②如
的思考与设计。在国家与社会关系的框架下考
此一来，村委会一方面是村民投票选举产生的、代
察当前我国农村基层治理实践中的权力关系，表村民利益的自治机构；一方面又对上级政府部
我们发现，多元权力主体间的利益分歧与结构
门具有依附关系，需要扮演准政府组织的角色来
张力在现有的制度设计中难以消除，这成为制
帮助国家完成在村庄的各种治理活动。也就是
约村民自治实践与发展的关键因素。
说，从授权来源的角度看，村委会的合法性来源于
当前我国农村基层社会治理实践中的利益分
村民的信任与委托；但村委会的实际运作却大多
歧
与结构张力的第一个来源是以县及乡镇政府为
时候是对上级政府负责，成为国家在农村基层社
代表的国家行政权力与以村委会为代表的社会权
会的“代理人”。一旦国家与社会之间出现利益
力
之间的矛盾和冲突。按照《村组法》的规定，乡
分歧与互争的时候，这样一种内在的紧张与矛盾
镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、在村委会的运作中体现得更为清楚，造成其在
协助与被协助的关系，而不是直接的领导与被领
“村民自治”与农村社会治理实践中的左右为难、导关系。然而，乡镇插手村庄选举以及村庄日常
不知所措。
事务管理的情况却相当普遍。乡镇政
府已经习惯
而村委会与村民之间的紧张关系则是当前我
于将村级治理组织作为自身的下属单位，在农村
国农村基层社会治理实践中利益分歧与结构张力
税费改革之前，国家需要依靠县及乡镇政府完成
的第三个来源。如前所述，村委会的授权与合法
对农村社会的“汲取”④；而在税费改革之后，多元
性来源是村民的信任、投票与委托。村民在投票
化的利益与权力格局之下加强农村基层党组织建
之后理所应当地认为村委会应当代表他们的利
设与政权建设的需要使得国家并没有放松行政权
益，包括在与上级政府出现利益分歧的时候。但
力对农村自治权力的影响。从村委会的角度来
村委会在承担部分政府职能的同时，实际上对县
说，由于政府行政权力依然掌握着村庄发展所需
及乡镇政府存在一定程度的依附关系。在国家与
要的大部分资源，造成了村委会名义上是独立于
社会的利益分歧与权力互争中，村委会更多时候
乡镇政府的自治组织，而实际上两者却存在着一
表现出的是“准政府”的性质。这导致的后果是
种依附关系。因而村委会在面对行政权力的越位
作为授权方的村民对村委会的不信任，村民对选
或制度侵权的局面时，也只能主动或者被动地接
举村委会领导人的投票活动没有兴趣、参与不高，受。另外，“村民自治”实施以来就存在的两委关
以及村民对村委会日常治理活动的质疑、不合作
系问题，反映的也正是农村基层治理实践中国家
甚至是抵抗。一些地方出现了一些乡镇政府不愿
行政权与社会自治权之间的张力。
意看到的、不太好管的人被选为村委会的领导人，当前我国农村基层社会治理实践中的利益分
而一些地方的“村民自治”在推行了一段时间之
歧与结构张力的第二个来源是村委会组织的内在
后，出现了一种社会自治的初级形态向地方自治
紧张关系。从“村民自治”的制度设计上来说，村
的初级形态的回归，出现了一种新形势下的“绅
委会由全体村民选举产生，对全体村民负责。但
治”㈢，都可以视为是村民对村委会“准政府”化的《村组法》在赋予村委会自治地位的同时，还赋予
反应。如果说经济能人、民意领袖成为新的“绅
村民委员会许多国家的职权，如协助乡镇政府开
治”的组成部分为村庄的发展注入的是某种活力
展工作，宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育
和动力的话，那么一些农村的家族势力、甚至黑恶
和推动村民履行法律规定的义务等。“村民自
势力也抬头并参与到村庄的治理实践中来，则显
治”推行之后，国家在农村的粮食收购、农业税
然与“村民自治”制度的设计初衷大相径庭。
收、计划生育等任务都比此前完成得更好。因而
“村民自治”在治理技术层面的设计因客观
①周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究)2006年第3期。
②吴理财：(20世纪村政的兴衰及村民自治与国家重建》，《当代中国研究)2002年夏季号。
③沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期。
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上忽视了其背后国家与社会权力分配关系的制度
这种重要性不仅源于村委会是村民利益的组织代
关怀而导致其内在紧张和张力。因此，必须对此
表和“村民自治”的现实载体，更为重要的是在当
进行反思并作出新的设计，克服“村民自治”的内
前我国农村基层治理的权力格局中，村委会实际
在矛盾和问题的关键并不在于行政权力在政府层
上兼具行政与自治的双重权责，处于国家(政府)
级(如县和乡镇)中的收或放的分配，而在于国家
与社会(农民)之间的缓冲地带。通过村委会的与社会之间的权力分配关系，尤其是这种权力分
“村民自治”实践不仅会对基层社会的治理绩效
配关系的制度化建构。
产生重大甚至是决定性的影响，它还有可能“对
更高层次的竞争型民主提供一个循序渐进的扩张
三、合作共治：权力主体
平台和民主操作技术的扩散机制”。第四，其他
多元化背景下的治理选择
权力主体。随着乡村权力格局变迁过程中国家权
在国家与社会关系的框架下具体分析当前我
力的相对退出与社会自主性的相对发育，利益主
体的多元化导致了权力主体的多元化。各种形式
国农村基层治理场域，其多元化主体主要包括：第
的利益组织在基层社会出现，并逐渐获得制度化
一，乡镇政府。尽管农村税费改革使得拥有独立
乡镇政权在财政上出现了“空壳化”，的渠道和途径表达利益诉求、影响公共政策，甚至
“定税权”的个体化的利益表达与满足也成为可能。家族势
但不可否认的是，乡镇政府作为国家在农村的行
力、经济能人及各种类型的经济组织等都构成村
政末梢，依然凭借行政权力掌握着基层社会治理
庄权力格局的组成部分，这些权力主体不仅已经
所需要的绝大部分资源及其分配，乡镇政府的工
成为当前农村日常生活与公共秩序的基础，而且
作人员“分片包干”甚至直接到其所辖的行政村
在很大程度上影响着“村民自治”与基层社会治
驻村工作进行管理，并不是个别现象。其实，无论
是基层社会治理还是“村民自治”，均不可能独立
理的进程。
于国家宏观的现代化与民主化进程而
展开。正如
多元化权力格局下各权力主体的关系以及在
我国近30年的“村民自治”实践本质上是国家自
此基础上国家与社会关系的走向如何，在理论上
上而下所动员和发动的一场农村基层社会治理变
有如下两种代表性的观点与设计：其一是市民社
迁运动一样，在接下来我国农村基层治理过程中，会的理论框架；其二是法团主义的理论框架。市
以乡镇政府为代表的国家权力仍将扮演重要和不
民社会的理念与多元主义关系密切。多元主义假
可或缺的角色。第二，村党支部。《村组法》实施
定权力的分布是分散的、非单一集团控制的，社会
以来，村党支部和村委会的矛盾就引起了广泛的中包含许多在利益和价值方面相互冲突的群体，关注，并且至今也没有从制度和实践层面得出一
它们由个体组成，个人通过参加群体集中利益，影
个妥善的解决方案。村党支部作为基层社会治理
响政策。市民社会理论强调要确保国家与社会的的领导核心，从某种程度上说是国家在基层社会
明确边界，要确保市民社会独立于国家的运作，同
的延伸，其领导人大多由上级党委任命，代表和体
时也强调市民社会对日益强势之国家权力的制
现的是上级政府(国家)的治理意图与利益。税
约。法团主义认为国家是影响利益构成和团体作
费改革在客观上导致了乡镇一级政府财政“空壳
用的决定性力量，应当寻求在利益团体和国家之
化”和权力的弱化，因而村党支部在基层社会治
间建立制度化的联系通道，重视利益团体对国家
理中具有前所未有的重要性。客观地说，村级层
与社会关系的协调作用。①法团主义可以分为国
面的政治性和政权性事务并不多，大量的治理事
家法团主义和社会法团主义，前者更加强调国家
权威，强调国家对社会政治与制度整合的意义；后
务属于“村民自治”的社会权力范畴。那么，如何
度层面规范和体现村党支部的领导核心地
者更突出社会的自主性，强调行政权力、市场权力
从制
与村委会在村社会权力之间的沟通与制衡。
会。
位，是基层社会治理实践的重要内容。第三，村委
就当前的实际而言，市民社会理论框架对我
庄治理中处于十分重要的地位。
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国农村基层社会治理所具有的规范效应是有明显
现农村善治的制度方向。而如何在具体的治理实践
限度的。尽管有不少学者认为“村民自治”是中
中形成和实现这一关系，本文认为，传统中国社会的国市民社会在基层成长的突破口，并因此预言
协商治理实践以及上世纪末西方兴起的协商民主理
“村民自治建设和发展将构筑起社会主义民主的论为我们解决这一问题提供了可资借鉴的思路。
微
观社会基础”④，但从当前我国农村基层的权力
历史地来看，中国的政治传统无疑是以封建
格局来看，政府依然掌控着主要的治理资源，如市
专制为主要特征，但中国也不乏协商政治的思想
民社会意义上的那种能够抵抗和限制行政权渗透
资源。比如，儒家就强调利益主体的多元共存和
的非国家权力暂时还没有制度化。我们没有理由
发展，通过协商达到和谐；在政治制度上，谏议的期待中国短期内能够在基层社会出现和发展起西
安排也是一种协商实践。而现代革命“三大法
方意义上的市民社会，并在国家与社会的关系中
宝”之一的统一战线就是协商。中国共产党创立
形成国家行政权与市民社会自治权相互制衡的局
的多党合作和政治协商的组织与制度，更是将协
面。相反，法团主义框架尽管也未必能准确地用
商治理在宏观层面提升到了一个全新的高度。@
于解释当前中国国家与社会的关系，但法团主义
事实上，无论是传统还是近代，国家权力从来没有
在坚持“国家中心主义”同时还强调国家与市场、真正深入影响基层治理秩序。在一般情况，如果
社会之间的联系、中介与制度化沟通渠道的认
没有基层干部的“邀请”或双方“合议”，国家很难
识，②却为我们反思和设计当前我国农村基层治
单独越过基层直接同个体发生关系，④基层农村
理结构提供了重要的参照框架。
的生产生活秩序主要经由基层权威(包括行政授
中国农村的政治体制改革虽然改变了“国家
权权威和民间权威)联结，由国家、地方权威、村
同构社会”的治理格局，但这样一场自上而下所
民三方“合议”得以形成。这种合议也就是协商。
发动的变迁同样也被认为是国家行政权在基层社
这也就是说，在传统上我国农村基层社会的治理
会的有限退出。现实的情况是：国家依然掌握基
实践中，一直有着多元主体协商合议的治理惯习；
层社会治理的主动权和大部分资源的前提下，经
而且这也在某种程度上成为我国传统社会结构
济体制改革所带来的市场力量的兴起以及政治体
“超稳定”的一个重要原因。只不过在建国后，随
制改革所带来的社会力量的兴起都在剧烈地重构
着农村基层治理结构的颠覆以及传统治理惯习的着农村基层社会的治理格局，这决定了多元权力
抛弃，协商治理被行政控制与管理所代替。也正
主体中某一单极的治理无法实现善治。农村治理
是从这样的意义上来说，今天破解我国村民自治
结构变迁的政府动员特征决定了国家(政府)在
与农村基层治理中的难题，需要在某种程度上向
很长一段时间内仍然居于这一治理体系的领导和
传统治理复归，而协商应当成为其中的重要内容。
核心地位；日益加强的市场化程度也决定了市场
无独有偶，同样基于协商的精神，1990年
代
因素毫无疑问地将在基层治理过程中扮演重要的以来在西方兴起的协商民主与我国农村基层社会
角色；随着逐渐发育和成长，社会力量也逐渐对地
治理的理念与实践也具有内在的一致性。出于对
方公共事务产生着越来越重大的影响。因此，建
自由主义和自由民主盲目乐观情绪的回应，西方
立基层社会治理格局中各权力主体的合作关系，一批知识分子转而寻求一种更好的民主体系，引
建立各主体间制度化的联系与沟通渠道以及具体
发了民主理论与实践中的“协商转向”，@揭开了
合理的合作机制，形成多元权力主体合作治理的协商民主研究与发展的帷幕。协商民主的核心是
格局，是我国农村基层社会治理进程的必然。
必须对任何公共决策或集体行动做出能让所有受
四、协商治理：制度化共治的可为路径
此影响的人接受的解释，@它承认多元文化与多
建构多元治理主体间的制度性合作关系，是实
利益的社会结构，强调对于公共政策与集体行
①唐兴霖等：《村民自治：中国民主政治的微观社会基础》，《社会主义研究)2000年第5期。
②张静：《法团主义》，北京：中国社会科学出版社，1998年，第23页。
③陶文昭：《协商民主的中国视角》．《学术界>)2006年第5期。
④张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，第45页。
⑤J．Dryzek．Deliberative
Democracy
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Press，2000．
⑥A．Gutmaanand
D．Thompson，“Deliberating
about
Bioethic8”，TheHastings
CenterReport，v01．27，no．3(May-Junel997)。pp．38—41—62—
万方数据
动的多元、平等参与。这里所说的参与者不仅包
通过制度保障村委会代表全体村民的利益，核心
括作为公共政策制定者与公共行为主导者的政府
是要保证村委会的选举和日常运作真正体现村民
或公共机构，同时也包括那些受公共政策与行为
的意愿——显然，就目前我国实际而言，我们并不
制度，而是制度没有得到有效执行。
议影响的社会组织与个人。协商民主强调对于公共
缺少题与信
2．建构农村基层社会治理的协商机制，要改
息的公开度，强调具有责任心的、充分理
念意识，以协商代替命令和竞争的治理理念。
性的协商参与者在充分掌握相关信息的基础上，变观
对特定公共议题平等和充分地讨论、争辩、协商。
就纵向结构来看，当前我国村级治理体现出浓厚
行政层级逐级通过行政命令进行
协商过程中，参与者将提出自己的观点及理由，同
的命令色彩。各
质上还是一种管理。不
时也将接受其他参与者对自身观点的质疑并做出
所谓的治理——其实这本
回应。协商参与者可能会在协商过程中形成、坚
仅造成治理体制的僵硬，也损害了其权威性、合法
持以及转换其偏好。协商的最终目的，是基于偏
性，降低了公共政策的执行力。而从村级治理的结构来看，村级党组织、村委会、体制外治理
好聚合的共识与一致，以最大限度地实现公共
横向
利益。
精英、村民等在治理实践中更多地表现出一种基
因而，无论从复归我国农村基层协商治理传
于互不信任的竞争态势。村级党组织与村委会争
夺村治权力，损害村庄公共利益；体制外治理精英
统，还是从引入西方协商民主理念的角度出发，建
发动村民，与村委会争夺村庄治权；村民认为村委
构农村基层社会治理的协商机制有助于有效协调
会成员为己或为上谋利，公开置疑、反对村委会的各权力主体的关系、增进公共利益，落实多元治理，或对村委会阴奉阳违、置之不理，等等。上
主体间的制度性合作关系以及促进善治的实现。
治理
1．建构农村基层社会治理的协商机制，要进
述现象在我国农村治理实践中并非个案。要改变
一
这一现状，须在纵向和横向治理结构中均引入协
步理顺农村治理主体间的关系，确立各主体合
商理念，强调多元主体在公共利益的框架之下，通
作的制度化路径。具体而言，首先需要改变乡镇
过协商机制与协调过程，表达利益诉求、解决利益
党委、政府对村级自治干涉过多、影响过大的现
纠纷和获得利益满足。具体而言，县及乡镇党委、状，积极寻求行政权力与社会权力的良性互动。
政府在村级治理事务上要尊重村委会等村级治理
要通过立法及政治改革进一步改变行政权力侵蚀
的权力，要尽量减少对其的行政干涉，多与村
社会权力的局面，明确乡镇一级党委政府的职责
主体
级治理主体协商，而不是一味地诉诸僵硬的行政
范围在于涉及全乡(镇)的公共事务与公共服务。
命令。就村党组织、村委会等村级治理主体而言，通过规范如人事、财务等治理资源的制度化分配
基于选举制度的竞争关系虽能选贤与能，但在竞
方式，减少乡镇干涉影响村级自治的空间和可能
争选举之后，要避免因“官本位”意识观念所导致
性。同时，还应当完善对其权力运作的监督机制，的恶性权力竞争。无论是我国传统的治理实践还
除了常规的人大监督之外，还可以综合新闻传媒、网络舆论、信访制度等，建立立体化的权力监督体
是西方的协商民主理论均表明：协商是竞争的有
系。其次，还需要大力加强以村委会为代表的社
益且必要的补充。各村级治理主体间就村庄公共
会权力的自主性和独立性，通过制度建设保障村
事务的协商，而非竞争，才有可能实现公共利益的最大化。
政府直接对村级公共事务治理进行资源
委会的治理资源和治理空间。可以探索通过县级
3．建构农村基层社会治理的协商机制，要创
分配，乡
新治理制度，探索切实有效的多元主体协商参与
镇一级仅对下进行业务指导，从而弱化乡镇对村
村级治理的形式。农村基层治理主体间的合作关
民自治的直接干涉。再次，要进一步明确村委会
系以及协商的理念，最终要通过具体的协商治理
的职能、规范村委会的运作，明确村级党组织与村
委会的关系，既要避免村级党组织与村委会职能
形式来体现。目前我国农村基层治理中的参与、监督机制主要体现为形形色色的“上墙制度”①和
不清、又要避免村委会出现“准政府”的趋势。要
①如“财务上墙”、“政务上墙”等，主要是指村党组织或村委会将其日常工作的相关情况定期通过公告栏等形式向村民公告、公开并
接受监督的制度。
一63—
万方数据
“监督举报制度”等。表面上看，这些制度一方面
面则缺乏参与公共治理的意识与能力，这也是导
加强了群众对治理主体及治理过程的监督，并且
致“村民自治”过程中社会参与不足，出现所谓新
能够收集村民反馈意见，实现了其利益诉求在治
“绅治”的重要原因。只有当个人在当前的社会
理过程的满足，体现了协商的理念与意涵。实际
中有机会直接参与决策过程和选择代表，他才有
上，通过上述制度，村民并未真正参与村庄公共事
希望控制自己的生活前景以及自己周围环境的发
务决策的协商和制定，而仅仅是在决策已经做出
展。③协商治理机制恰恰在“投票选举当家人”的之后被告知而已。由此所实现的监督，也是一种
间接方式之外，为村民提供了一条直接参与村庄
“事后监督”，其效能远不如村民直接参与公共事
公共事务的自治之路，从而逐步培养起村民参与
务决策过程的协商。
农村公共事务的意识和能力，逐步完善以村民大
会和村委会为代表的社会权力的运作。其次，从
五、结语：协商共治、多赢与善治
市场和其他组织的角度看，无论是经济能人、私营
我们欣喜地看到，在我国一些地方的农村治
业主以及普通村民欲图参与村庄公共事务的治
理实践中，已经出现了一些各具特色的协商治理
理，还是家族关系在一些地方表现出对村庄权力
形式。比如河南邓州的“四议两公开”①和浙江温
格局的影响，都是社会利益多元化后的正常现象。
岭的“民主恳谈会”②等。这些协商治理实践的具
不仅没有必要片面否定其作用，反而应当积极地
体表现形式有所差别，但其最为重要和关键的是：
进行引导。通过协商治理机制的运作，为其提供
在治理过程中，多元主体——尤其是村民等比较
制度化的联系、沟通其他权力主体和参与治理的弱势的治理主体——直接参与到公共事务的决策
渠道和途径，发挥此类治理主体在诸如农村公共
过程中来了，公共治理不再仅仅局限于特定的强
设施建设的市场化参与、农村社会动员等方面的势权力主体。从这样的意义上来说，农村基层协
积极作用，这将会对农村基层社会治理提供必需
商治理机制的具体形式可以不同但其本质一定是
的治理资源，形成多赢的局面。最后，从政府的角
包括乡镇政府、村党支部、村委会、市场组织、社会
度来说，通过协商治理机制建立乡镇政府，村党支
团体、村民个人在内的所有受到决策影响的村庄
部与村委会等其他各权力主体的制度性合作关
公共事务参与者在充分掌握相关信息的基础上，系，一方面有助于基层党委在发挥领导核心地位
就特定公共事务自由、公开地表达和倾听各种不
的同时，动员和协调来自市场与社会方面的资源
同的观点。经过彼此讨论与协商，最终做出具有
和力量，在国家权力有限退出农村后实现基层社
合法性和权威性，并最大限度实现公共利益的决
会的善治；另一方面也有助于政府在“委托一代
策。因而，一种涵盖多元权力主体的协商机制将
理”的统治模式退出历史舞台的背景下更好地完
有助于农村基层的制度化共治、各治理主体多赢
成由“掌舵”向“服务”④的角色转变，以及在基层
局面的形成以及善治的实现。
政府(乡镇)“法团化”⑤之后，重建基层政权的合
首先，从社会的角度看，尽管社会权力已经成
法性和权威性。
为农村基层治理的重要一极，但不
可否认，村民受
(责任编辑：杨嵘均)
(英文部分下转第95长期以来依附国家的影响，一方面有在村庄公共
页)事务上依赖国家治理的文化和心理传统；另一方
①“四议”指：党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”指：决议公开、实施结果公开。
该工作法由河南省南阳邓州市率先提出。
②1999年开始，浙江温岭在村、乡镇、社区、企业、党内等不同层次开始尝试一种中国特色的公众政治参与模式——“民主恳谈”。各
种类型的“民主恳谈会”主要由地方党委召集和主持，邀请企业、社会、居民等参与一些公共政策的决策和听证过程。“民主恳谈会”与基
层人大工作相结合．把体制外的东西纳入体制内；并且把重点访在民主决策上。
③卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，上海：上海世纪出版集团，2006年，第108页。
Public
Service：Serving
Bather
thad
J．V．Dn
Steering”，Public
Administration
R④R．B．Denhardtanenhardt，“The
emew，v01．60。
no．6(2000)．PP．549—559．
ofthe
LocalStateChina"s
TransitionalEconomy”，The
Ch／naQ∞庇咖。no．⑤J．C。Oi，“The
144，Special
Issue：China"s
tionalEconomy(Dec．，1995)，pp．1132—1149．
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万方数据
贱，仕进之途，终为厥初”Ⅲ，在唐代，流外人流一
主对原有郡县城进行管理，在城主之下，另置有副
直是入仕的途径之一。所以城主不仅可以通过流
城主、城局、横催、里正、坊正等吏员，限于城镇规
外铨逐次升迁，还可以从流外人流，成为流内官。
模，城主的官位不高，很可能位居流外，但由于其
从以上对城主的具体考察可知：城主一职设
任命为“准式铨拟”，故城主应非色役或差科而应
置于唐代，在对高昌原有郡县大力并省之后，为便
属于官吏之列。
于对城中居民的管理，唐保留了城
(责任编辑：赵仁康)
的建制，设立城
On
the
Chengzhu
of
Tang’
State：A
StudyS
Xizhou
Based
on
the
Tuffan
Documents
ZHANG
Yu
Abstract：Based
theTurfanunearthed
documents，this
paper
examined
the
term
ofchengzhu(head
of
city)ofXizhou
State．Itis
found
thatthe
position
ofchengzhu
Was
set
up
intheTang
Dynasty．In
orderto
rule
the
regionoriginally
belongingto
the
Xizhou
Stategaochang
aftermergingthecountiesthere，theTang
govem-
ment
retained
thecityitsadministrativeorgan
and
establishedthepositionofchengzhu，who
was
assigned
the
dutyto
manage
the
territorythere．Besidesthepositionofchengzhu，the
centralgovernment
alsoset
up
series
oflowerpositions，includingthevice
chengzhu，chen巧u，hengcui，lizheng，fangzhengand
on．’Limit·
edot
highranked
official
andWas
most
likelyto
belongto
by
the
sizeofthe
city．chengzhu
was
n
the
category
ofliuwai
officials，who
though
differentfrom
theofficials
working
inthe
central
government
were
also
appoint-
theand
thusacknowledged
asofficialsratherthanservants．
ed
by
centralgovernment
officials
Key
words：chengzhu；shuli；liuwai
·+-+-+-·—卜-—卜-+·■——+-—+--+*—卜-_．一*_．一——+--—●—·+——卜——●——+-+-■一-·卜——+·—————卜——●———卜——●———卜——●———+—-●—-●—·+-+·+-+-—卜-·+-+-+-+·—卜—·-●一
(上接第64页)
Deliberative
Co·
Governance：Constructing
Institutional
Cooperative
Relationship
in
Rural
Grass．roots
Governance
Uu
An
Abstract：Villagers’self-govemance
in
China
is
the
institutionalconsequence
ofthere—construction
ofthe
between
state
andsocietyin
the
pro
篇二：乡镇协商制度
村级乡镇协商与村级协商联动莫方案
结合当地经济社会发展实际，建立健全议事协商事项清单制度，将物业服务管理、环境卫生整治、社会救助救济、征地拆迁安置等涉及村民切身利益的公共事务、公益事业纳入村级议事协商目录，围绕村民意见较为集中的热点、难点问题以及迫切需要解决的矛盾纠纷，合理确定议事协商议题。通过村级议事协商维护村民合法利益，提高村民参与议事协商的积极性、主动性。
充分考虑议题事项的性质、利益关系、复杂程度和影响范围，根据依法、合理、属地的原则确定参与议事协商的主体，原则上由村民委员会、村务监督委员会、合作社、保洁队、村民小组、驻村工作队等作为协商主体，在村级议事协商中发挥主力军作用。注重吸纳威望高、办事公道的干部、教师、劳模、致富带头人、社会工作者、志愿者以及与双方利益无关的群众代表参与议事协商，培育扩大村级议事协商多元主体。
篇三：乡镇协商制度
搭建“1+N+X”组织架构完善协商共治机制
———天长市郑集镇向阳社区村级议事协商实践向阳社区位于天长市郑集镇镇中心，2007年12月由三个村合并而成。总面积10平方千米，有33个居民组，户籍人口5365人，居民代表55人。社区“两委”成员11人，党总支党员90名，下设2个党支部，4个党小组。一 治理背景向阳社区是城乡接合部，农业人口和城镇人口参半，工业基础较好，外来打工人员较多，属于典型的城市社区和农村村委会混合体，老百姓的需求是全方位的。向阳社区“两委”成员仍然使用村委会的工作方式方法和工作理念，明显感到工作力不从心。许多历史遗留问题和矛盾日益凸显。村集体经济增收难度越来越大，信访维稳压力较大，公民对公共基础设施建设的需求日益增长。为此，需要发挥党组织引领作用，建立一整套适应治理、满足群众需求的新方法，改进社区村民自治方式，发展村级集体经济，化解多年来遗留的老旧矛盾，推动居民共同参与社区治理，促进社区和谐。2018～2020年，天长市被确定为全国48个农村社区治理实验区单位之一，实验主题为“建立党建引领、多方参与、协商共治的农村社区治理新机制”，向阳社区围绕这一主题，在“基层服务型党组织建设”“农村社区治理体系建设”“农村社区协商机制建设”等方面进行了积极的探索，创新195安徽省基层社会治理创新发展报告(2021)搭建了“1+N+X”的协商组织架构，建立了“11355”协商共治机制，在促进乡村建设、化解老旧矛盾等方面取得了明显的成效，初步培育了社区协商治理的土壤，夯实了村民自治的基础。但是在社区治理方面仍然存在不少问题：一是协商治理的深度和广度不够；二是村民集体意识不强，参与积极性不高；三是信息化技术手段有限；四是“三治融合”有待深化。为此，需要再试再推，将基层实践作为“试金石”，来检验民主协商在村民自治中的作用和效能。二 实践做法(一)抓住党建引领这个“牛鼻子”就社区治理整体工作而言，党建引领是关键性的“牛鼻子”。充分发挥农村基层党组织在引领乡村建设、乡风塑造、居民自治等诸多方面的“领头雁”作用，围绕农村党组织的组织建设、平台建设、载体建设和机制建设四个方面，与社区治理创新实践深度融合，通过创新引领，强化基层党组织的凝聚力、领导力和发动群众能力，构建乡村治理新体系。深刻领会党建引领是每项工作的“牛鼻子”，促进党建引领与协商治理深度融合，拓展思考的深度、广度和眼界。在社区治理实验过程中，党组织是最终的负责者、资源整合者、事务协调者、民主协商的中间人和主持人。社区党组织也是通过一件件具体的事务来体现党建引领的，社区党组织凝聚力和居民的认同感不断提升。在发展村级集体经济方面，党组织引领作用尤为突出。例如，荒废几年的原浮山窑厂占地13.7亩，其中部分土地被群众占有，社区由党组织书记牵头积极向镇党委、政府汇报，争取项目，召开党总支会议、党员会议，广泛听取老党员、老村干、居民组长意见和建议，多次召开会议，由社区干部及觉悟高的老党员，共同找侵占土地的群众谈心谈话，说清道理，开展多轮协商，最终收回被侵占土地，也争取了光伏项目，建成80千瓦光伏发电站，196
篇四：乡镇协商制度
城乡社区协商工作制度
一、居民民主恳谈制度（恳谈重在收集意见）
（一）恳谈形式
主要采取召开恳谈会的形式进行。一般每季度召开一次，根据工作需要也可以随时召开。
会议应严格遵守国家有关法律法规，依法有序进行，接受居民会议、居民代表会议的监督和基层人民政府或者它的派出机关的指导。
做好会议的完整记录并归档备案。
（二）参加人员
社区党组织成员，居民委员会成员，居务监督委员会成员，居民议事协商委员会成员，居民代表，辖区单位代表、党代表、人大代表、政协委员、在职党员，有参与意愿的群众等。
（三）恳谈内容
1.简要通报社区近期主要工作情况；
2.收集社情民意；
3.了解居民群众需求和呼声；
4.了解辖区单位服务需求；
5.征求居民群众、辖区单位、各方代表对加强和改进社区工作的意见建议。
（四）一般程序
1.发布公告。会议召开3日前，社区应通过多种方式，公布恳谈会召开时间、地点、内容、参加人员等信息，做好会议准备工作。
2.召开会议。由社区党组织、居民委员会或者社区议事协商委员会负责人主持召开恳谈会，充分发扬民主，广泛征求意见。
3.情况反馈。会议结束后5日内，社区要将征集到的意见建议落实情况，通过多种方式向有关单位及人员进行反馈。社区无力解决、需要基层政府及其相关部门解决的，要及时反映，协调推动问题解决。根据工作进展情况，适时向社会公开。
二、居民民主议事制度（议事重在取得一致意见）
（一）议事形式
一般采取召开议事会形式进行。原则上每季度召开一次，根据需要也可以随时召开。
会议应严格遵守国家有关法律法规，依法有序进行，接受居民会议、居民代表会议的监督和基层人民政府或者它的派出机关的指导。
做好会议的完整记录并归档备案。
（二）参加人员
社区党组织成员、居民委员会成员，居民务监督委员会成员，社区议事协商委员会成员，居民代表，业主委员会代表，辖区单位代表、党代表、人大代表、政协委员，有参与意愿的群众，其他利益相关主体等。根据需要，可邀请基层人民政府或者它的派出机关代表参加。
（三）议事内容
1.讨论居民普遍关心、与社区发展密切相关的社会事务；
2.讨论城乡社区建设的薄弱环节和突出问题，研究加强和改进工作的措施办法；
3.积极化解辖区内各类不和谐因素，维护居民合法权益；
4.促进社会资源共建共享，营造和谐的社会环境；
5.加强居民委员会与业主委员会、物业公司等辖区单位及居民的联系；
6.其他需要讨论协商的事项。
（四）一般程序
1.收集意见。积极动员党员、干部、群众围绕社区建设、服务需求等方面，充分发表意见建议；
2.确定议题。社区议事协商委员会对收集到的意见建议进行整理，提出协商议题，报社区党组织审定；
3.制定方案。协商议题确定后，由社区议事协商委员会会同利益相关方研究制定协商方案，报社区党组织审定；
4.发布公告。会议召开3日前，社区应通过多种方式，公布议事会召开时间、地点、内容、参加人员等信息，做好会议准备工作；
5.组织协商。由社区党组织、居民委员会或者社区议事协
商委员会负责人主持召开议事会，进行充分讨论协商，按照少数服从多数的原则形成协商结果；
6.结果运用。会议结束后2日内，社区应将议事协商结果向居民公布，并按要求抓好落实。居务监督委员会要跟踪监督议事协商结果的落实。
三、居民民主听证制度（听证重在解决问题）
（一）听证形式
一般采取召开听证会形式进行。召开时间根据具体工作程序确定，或者根据居民群众实际需求确定。
会议应严格遵守国家有关法律法规，依法有序进行，接受居民会议、居民代表会议的监督和基层人民政府或者它的派出机关的指导。
做好会议的完整记录并归档备案。
（二）参加人员
社区党组织成员、居民委员会成员、居务监督委员会成员、社区议事协商委员会成员、居民代表、涉及事项的居民小组长、楼栋长、居民等。经社区邀请，政府有关部门、街道（乡镇）、辖区单位代表可列席会议。居民可报名旁听会议。
（三）听证内容
听证会内容主要是涉及居民普遍关心、涉及本辖区居民切身利益的发展规划、重大项目、公共事务和公益事业等，包括社区治安防范、保洁与绿化、违章建筑整治、环境卫生整治、基础设施建
设、救济救灾款物的发放、低保户的确定、公益事业建设经费的筹措以及其他需要居民听证的事项。
（四）一般程序
1.提出需求。社区根据具体工作程序要求，作出听证安排。十分之一以上年满十八周岁的居民、五分之一以上的户或者三分之一以上的居民代表也可以提出听证需求；
2.发布公告。会议召开3日前，社区应通过多种方式，公布听证会召开时间、地点、内容、参加人员等信息，做好会议准备工作；
3.召开会议。社区党组织、居民委员会或者社区议事协商委员会负责人主持召开听证会，参会人员进行充分讨论，涉及法律、法规、政策规定的问题，基层人民政府或者它的派出机关负责人须现场回答群众问询。会议表决方式由社区党组织、居民委员会或者社区议事协商委员会根据听证事项的实际情况决定，按照少数服从多数的原则形成听证决议；
4.公布结果。会议结束后2日内，社区应将听证结果采取适当方式公布。涉及政府有关职能部门和街道（乡镇）的事项，应及时书面报送。
四、居民民主咨询制度（咨询重在听取专家意见）
（一）咨询形式
主要采取召开咨询会的形式进行，也可采取网络、电话、书面等形式进行。
会议应严格遵守国家有关法律法规，依法有序进行，接受基层人民政府或者它的派出机关以及专业机构的指导。
做好会议的完整记录并归档备案。
（二）咨询专家队伍
县、乡层面应建立咨询专家库，人员主要由从事法律和其他专业领域的专家、政府职能部门负责人等组成。根据咨询内容，及时调整和补充专家库成员。
（三）咨询内容
1.社区发展重大决策；
2.社区建设中重点、难点、热点问题工作方案；
3.依法执政、为民服务政策；
4.其他需要咨询的事项。
（四）一般程序
1.提出需求。居民、企（事）业单位、社会组织等向社区提出咨询事项；
2.受理需求。社区根据咨询事项确定参加咨询会的专家，向专家提供与咨询事项相关的文件资料；
3.发布公告。会议召开3日前，社区应通过多种方式，公布咨询会召开时间、地点、内容、参加人员等信息，做好会议准备工作。
4.召开会议。社区党组织、居民委员会或者社区议事协商委员会负责人主持召开咨询会，或者通过网络、电话、书面等
形式，征求相关专家的意见和建议；
5.结果反馈。社区要将咨询结果及时向咨询人（咨询单位）进行反馈，视情向社会公开。
五、居民民主评议制度（评议重在畅通监督途径）
（一）评议形式
主要采取召开评议会的形式进行。原则上每年年底前进行综合评议，根据工作需要，也可在单项工作完成后进行评议。
会议应严格遵守国家有关法律法规，依法有序进行，接受居民会议、居民代表会议的监督和基层人民政府或者它的派出机关的指导。
做好会议的完整记录并归档备案。
（二）参加人员
1.居民或居民代表；
2.评议事项涉及到的利益主体（代表）；
3.被评议的单位代表、社区工作人员、由居民承担误工补贴的聘用人员。
（三）评议内容
1.上级部门交办社区工作任务完成情况；
2.被评议部门履行工作职能和完成工作情况；
3.居民委员会成员思想品德、工作态度、工作能力、工作成效、廉洁自律等情况；
4.其他有关社区专项建设、管理任务等完成情况。
（四）一般程序
1.发布公告。会议召开3日前，社区应通过多种方式，公布评议会召开时间、地点、内容、参加人员等信息，做好会议准备工作。
2.召开会议。评议会由社区党组织、居民委员会负责召集，居务监督委员会主持召开，被评议对象进行工作述职或报告相关工作进展情况。参加评议人员进行民主评议，提出意见建议。
3.结果反馈。评议会上能够完成评议结果的，要现场进行公布。评议会上不能完成评议结果的，要在会议结束后2日内将评议结果向被评议对象进行反馈，并向社会公开，接受监督。
对居民委员会成员进行的民主评议，其评议结果将作为年度考核居民委员会成员的依据。
注：城乡社区协商制度是居民会议制度的扩大和补充，法律、法规规定应由居民会议或居民代表会议表决的事项，仍按法律、法规规定执行。
篇五：乡镇协商制度
矛盾纠纷排查调处工作制度
一、工作原那么
〔一〕坚持党委领导、齐抓共管的原那么。在党委、政府的统一领导下，由综治委牵头，建立起部门协调、统筹兼顾、标本兼治各负其责、齐抓共管的工作格局。
〔二〕坚持属地管理、分级负责和谁主管、谁负责的原那么。
〔三〕坚持预防为主、防患未然的原那么。把工作重心从事后处理转移到事前排查调处上来，努力做到发现得早、化解得了、控制得住、处理得好。
〔四〕坚持依法、及时、就地处理的原那么。在矛盾纠纷排查调处过程中，要依照相关法律、政策的规定，妥善处理，切实保护公民的合法权益。坚持“小矛盾不出村〔社区〕、单位，一般矛盾不出乡镇〔街道〕、系统，重大矛盾不出县的要求，把矛盾解决在基层。对发生在辖区内的矛盾纠纷及群体性事件，在党委、政府的统一领导下，有关部门要密切配合，快速反响，依法果断处置。
〔五〕坚持教育疏导、防止激化的原那么。要注意工作方法和策略，综合运用法律、政策、经济、行政手段，加强对群众的说服教育，解决矛盾，防止矛盾激化和事态扩大。
二、领导职责
〔一〕坚持科学决策、民主决策、依法决策，确保政策措施切合实际，符合人民群众的利益，防止因决策不当或失误而侵害群众利益，从源头上预防导致矛盾和纠纷发生。
〔二〕强化工作指导和催促检查，确保各有关部门正确有效地执行相关法律法规和政策措施，防止因法律法规和政策措施不落实或执行中存在违法违纪行为而侵害群众利益，引发矛盾。
〔三〕对矛盾较大的重点地区、重点单位和重点人群，指定责任部门预先落实有关措施，提前化解矛盾。
〔四〕对已经发生的群体性事件，统一组织领导现场处置工作，按照有关规定决定处置措施。
〔五〕把矛盾纠纷排查调处作为维护社会稳定重要工作，当作份内一项重要职责，实行“一岗双责〞，分级负责，切实抓好。加强对新形势下人民内部矛盾情况分析研究及其规律的探讨，健全机制，落实责任，拟定预案，依法处理群众反映的问题。
〔六〕县、乡〔镇〕和单位，要成立分管领导任组长的矛盾纠纷排查调处工作领导.
小组，设立专门机构和人员，负责协调处理矛盾纠纷排查调处工作。
三、工作任务
〔一〕定期排查矛盾和纠纷，及时了解群众关注的热点、难点问题掌握各种矛盾纠纷情况。对容易引发群体性事件、对社会稳定构成威胁的、影响改革开展大局的突出问题，要集中排查，快速反响，及时采取措施。
〔二〕针对排查出的问题，加强组织协调，落实责任制，将矛盾纠纷的疏导化解责任落实到有关单位、领导干部和责任人。
四、机制建设
〔一〕建立信息网络机制。县、乡镇、村〔居〕委和单位要进一步完善社情信息网络体系，充分发挥信息联络员的作用，及时发现各种影响社会稳定的苗头性问题，准确把握动向。
〔二〕建立维稳预测预警机制。进一步完善处置突发性群体性事件应急防控处置预案，充分发挥联席会议作用，按照“属地管理〞原那么，协调有关部门，对可能引发大规模集体上访和群体性事件的苗头性、倾向性问题做到早发现、早报告、早化解。对重大群体性突发事件做到及时发现、积极预防、妥善处置。
〔三〕建立矛盾纠纷排查机制。建立起纵向到底、横向到边的工作网络。认真执行村〔社区〕、乡〔镇〕、县每月至少排查一次的制度，把矛盾纠纷排查作为一项经常性工作，常抓不懈。
〔四〕建立矛盾纠纷调处机制。对矛盾调处要按责任分工逐件明确责任单位和责任人及办结时限，将矛盾化解在第一时间、第一现场。要实行领导动手、落实责任、力求实效，做到“五个一〞，即一个问题、一名领导、一个班子、一套方案、一抓到底。要区别不同情况，综合运用法律、经济、行政等手段和教育、协商、听证、调解、复议、仲裁等方法，既解决实际问题，又解决思想问题，努力化解各种社会矛盾。普遍建立党政组织、人民调解组织及审判机关和行政复议、仲裁机构多方参与的矛盾纠纷多元调处机制。
〔五〕建立应急处置机制。建立健全统一指挥、功能齐全、反响灵敏、运转高效的应急处置机制，制定预案，落实责任。对大规模集体上访，党委、政府和部门负责人要亲自出面，依法果断妥善地处置，并跟踪处理落实情况，坚决防止由集体上访演变为群体性事件。
五、工作程序
.
〔一〕建立矛盾纠纷排查情况报送制度。村〔社区〕、乡镇每月以文字和报表形式，将排查出来的矛盾纠纷情况汇总后，逐级上报。重大节日、重要活动和敏感时期要实行24小时值班和“零报告〞制度。对重大、复杂和影响较大的矛盾纠纷，要形成专题报告。
〔二〕对有以下情况之一的，要随时发现、随时报告，及时续报处置情况：
1、各村〔居〕、各部门对辖区或系统内正在酝酿中的30人以上大规模越级集体访的动态；
2、涉及30人以上的各类群体性矛盾纠纷；
3、可能发生封堵道路、拦截国道、省道和非法集会、游行示威等群体性事件的；
4、可能发生群体性违反治安管理规定或触犯法律等突发事件的；
5、酝酿组织邪教活动和非法宗教活动的；
6、其它重大矛盾纠纷。
〔三〕对本级排查出的或下级报送的重大矛盾纠纷，必须认真分析梳理，提出办理建议，明确责任部门〔单位〕、责任人、调处时限和调处要求。
〔四〕需要向上级提请协调解决的重大矛盾纠纷，要将情况调查清楚，形成书面材料，由综治办负责及时上报。
六、奖励与责任追究
〔一〕严格执行领导责任制，把矛盾纠纷排查调处工作作为党政干部特别是领导干部政绩考核的重要内容，进行定期考核和专项检查，开展工作的实际效果与责任人政绩挂钩。
〔二〕对认真开展矛盾纠纷排查调处工作，超前化解不稳定因素，防止大规模集体上访和群体性事件的单位和个人，要给予表彰奖励。
〔三〕对矛盾纠纷排查调处工作走过场，未认真进行排查调处以及因处置不及时或处置不当导致矛盾激化酿成事端的有关部门和单位，县综治委要对其进行通报批评和限期整改。
〔四〕对因工作不力或隐瞒情况，酿成重大群体性事件，造成严重后果的有关部门和单位，要按照有关规定，追究有关领导和责任人员的责任，执行社会治安综合治理“一票否决〞制。
.
篇六：乡镇协商制度
基层镇党委政府班子议事制度
第一篇：基层镇党委政府班子议事制度
文章标题：基层镇党委政府班子议事制度
为加强党的基层组织建设，进一步完善镇党委的领导方式和工作机制，充分发挥镇政府职能，促进决策的民主化、科学化，确保镇党委的决策得到有效的贯彻落实，特制定本制度。
第一章会议制度
第一节党委会议
第一条党委会议原则上每月召开一次，如遇到重要情况可随时召开。会议
由书记召集并主持。书记不能参加会议时，可委托副书记召集并主持。党委研究一般工作，必须有二分之一以上委员到会；党委研究干部任免事项，必须有三分之二以上委员到会；党委研究决定重大问题和进行党内选举时，必须有五分之四以上的委员到会。
第二条因工作需要，政府副镇长、与会议内容有关的部门党员负责人也可以列席会议。列席人员有发言权，但没有表决权。
第三条党委会议的基本内容是研究、决定本镇范围内的重大问题。凡涉及以下内容，必须召开党委会集体研究决定。
1、宣传、贯彻执行党和国家的路线、方针、政策和法律法规，以及上级党委、政府的指示、决定、决议等实施方案或工作意见；
2、加强党委自身及所属党组织建设的意见、措施或方案；
3、本镇经济和社会发展规划；
4、突发性事件、重大自然灾害等政治、经济、社会重大问题的处理方案；
5、管理权限内干部的任免、奖惩、辞职、辞退，工勤人员的录（聘）用、奖惩、辞退（解聘）；
6、向上级党委的重要请示和报告，本镇重要的工作总结和向本级党的代表大会提出的工作报告；
7、加强工会、共青团、妇女、民兵等群团组织建设意见；
8、发展党员规划和党员审批工作；
9、处理党内违纪案件；
10、财政工作、财务收支年度计划和执行情况，大额资金的使用、工程承包合同；
11、镇长办公会议提出的、必须由党委集体研究决定的问题。
第二节党委扩大会议
第四条要有半数以上党委委员参加（研究重大问题到会党委委员必须达到五分之四以上），其他列席人员由党委酌情而定，一般可以吸收副镇长，镇机关单位负责同志和基层党组织负责同志参加。党委成员有表决权，列席人员有发言权，可以充分发表意见参与讨论，但没有表决权。
第五条党委扩大会议内容：
1、传达贯彻上级党组织的重要决定、决议、指示精神；
2、讨论同下一级党组织有关的重要问题并做出决定；
3、广泛征求和听取下级组织的意见和建议；
4、贯彻落实上级党组织提出的工作任务和各项号召；
5、研究某项涉及某一部门的议题，听取该部门情况汇报。
第三节党委工作会议
第六条镇党委工作会议，是镇党委召开的专门讨论、研究一个时期党的工作的会议。每年至少召开一次，一般在年初召开。
第七条参加会议人员、召开会议时间可以根据会议的内容由党委自行确定，一般由本届党代会代表、部分“三老”人员以及党委确定的其他人员。
第八条党委工作会议的主要内容：
1、传达上级党委关于加强党的建设和经济建设的文件和有关精神，研究贯彻落实措施；
2、研究部署一个时期工作任务；
3、交流和总结党的建设的经验和做法；
4、讨论研究党的建设重大问题和某一方面的工作；
5、其他有关工作。
第二章议事规则
第九条党委议事严格实行民主集中制原则，凡须提交党委会研究的问题，都要在会前准备好汇报材料，并提出解决的具体方案和意见。党委会议议题必须在会前通知与会成员，以便与会成员深入调查掌握真实情况参与决策。
第十条议题的确定：党委会的议题由书记确定，若有四分之一以上委员提出的议题也必须作为党委会议的正式议题；人大、政府、群团组织等提请研究的事项经党政办综合，分管领导审定后，由书记确定。
第十一条议事程序：首先，由党委指定委员就议题作简要说明；其次，与会人员就议题发表意见；再次，会议主持人根据讨论情况进行归纳集中。重大问题需要表决通过的，由有表决权的参会人员进行表决。
第十二条表决方式：党委会议研究问题时，实行一人一票表决权，表决以超过应到会有表决权人员的半数赞成为通过；表决要根据不同的内容，分别采取无记名投票、有记名投票、举手、口头表决等方式；涉及多个问题的，要逐项表决；表决结果由会议主持人当场宣布。
第十三条党委会做出决策后，按集体领导和个人分工负责相结合的原则，由分管的党委成员或政府有关领导组织贯彻执行，并负责向党委反馈。
第三章其它
第十四条规范会议记录，设立专门会议记录本，记录内容包括：会议时间、地点、议
题、出席人员、缺席人员、对议题的审议发言，会议的表决、决议情况，对于涉及人、财、物等重要事项的会议记录，还必须有全体出席人员签名，以示负责。
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第二篇：盘江镇党委、政府议事制度
盘江镇党委、政府议事制度
一、议事会议及范围
（一）书记办公会议
书记办公会议由正、副书记参加。书记召集并主持，一般每月召开两次，视情况可随时召开。
议事范围：
1、酝酿需要提交党委会讨论决定的问题；
2、对党委会决定事项的组织实施进行协调；
3、议定突发性事件的应急措施；
4、交流日常工作情况。
（二）党委会议
党委会议一般每月召开一次，如遇重要情况可随时召开。党委会由书记召集并主持，书记不能参加会议时，可委托副书记召集并主持，党委成员均应出席会议，是党员的人大主席、乡镇团委书记可列席会议。党委成员因故不能出席会议，应在会前请假。有2/3以上党委成员出席时，会议才能召开。根据研究的内容，经书记和副书记商量，可指定列席人员。
议事范围：
1、传达贯彻党的路线、方针、政策、研究落实上级党组织批示、决议的工作措施；
2、研究制定本镇经济、社会发展的重大问题和党的建设、精神文明建设工作规划及实施规划的措施；
3、研究决定本镇有关干部的培养、选拔、任用、考核和奖惩等工作；
4、讨论和研究共青团、妇联、工会和民兵等组织的有关工作；
5、讨论决定各委员提交党委会研究的有关事项；
6、研究本镇日常的党务工作和其它需经党委会研究的工作。
（三）党政联席（扩大）会议
党政联席会议由镇党委委员、正副镇长、人大主席或专职副主席、组织员、镇长助理参加。召开扩大会议时，各片总支书记、各职能办主任一起参加。党政联席（扩大）会议一般由镇党委书记召集并主持，书记不能参加时，可委托镇长或副书记召集并主持。党政联席（扩大）会议一般根据工作需要召开。
议事范围：
1、通报本镇阶段性的政治、经济和社会各项事业发展情况；
2、研究和制定镇党委、政府的联合文件；
3、研究阶段性工作安排；
4、有重点地听取下属单位的工作汇报；
5、对专项重点突出工作，听取专题汇报；
6、其它需经党政联席会议研究的事项。
二、议事的要求
（一）议事会议的召开要坚持走群众路线。会前要深入调查研究，广泛听取群众的意见，然后在会上集体讨论研究，作出决议。不允许搞假民主，决策上不准以事后“通气”或者以书记办公会议、班子通气会等形式代替集体讨论决定。
（二）议事会议的议题由主要领导确定，由主持会议的同志提出，分管领导作具体说明，对临时提出的议题不予列入。讨论时，每个与会同志应当逐个发表同意、不同意或缓议等明确意见。
（三）讨论决策，要坚持民主集中制原则，做到少数服从多数，个人服从组织，表决可采取口头表决，举手或无记名投票的方式，赞成票超过应到会成员数的半数，方为有效，未到会成员的书面意见不能列入计票数。如对重大议题无法
取得一致意见且争论双方人数相近时，一般应暂缓作出决议，待进一步调查研究，再作决议，或报上级党组织裁决。
（四）与会同志必须严格遵守会议纪律，不得泄露会议机密。集体讨论表决的情况，特别是干部人事安排和考核意见，以及其它不宜公开的内容不得在任何场合向任何人泄漏。对违反纪律造成不良后果，应视情节轻重依章依法追究责任，必要的给予党纪、政纪等处分。
（五）每次议事会议都要指定专人记录，记录簿要专人保管、及时归档。
三、决议的执行
（一）参加会议的成员必须坚决执行议事会议作出的决议。个人若有不同意见，可以保留，或向上级组织反映，但不得公开或变相地进行抵制，不得在公开场合散布、发泄自己的不满情绪，不得有与决议相违背的行动。
（二）坚持集体领导与个人分工相结合的原则。分管领导要保证集体决定、决议的贯彻落实，责任到人，任务到人，严格履行岗位职责。
（三）参加会议的成员要及时掌握集体决议的实施情况，及时汇报工作的进展情况，自觉接受组织监督。如发现问题，应及时报告组织，并采取相应的改正措施。
第三篇：《班子议事制度》
领导班子议事决策制度
一、议事原则
1、坚持民主集中制原则，坚持一切重大事情必须由集体研究，集体决策。做到决策程序化、规范化、民主化和科学化。
2、坚持实事求是原则，深入实际、调查研究，广泛听取意见，掌握第一手资料，防止和避免决策错误。
3、坚持少数服从多数的原则，充分发扬民主，凡集体决策决定的，不得擅自改变，行动上不折不扣地执行。
4、坚持分工负责的原则，加强班子内部的团结协调，班子成员在形成决定后，要充分发挥积极性和创造性，努力完成组织交办的分管工作任务。
二、议事范围
1、传达党的路线、方针、政策和区委、区政府的重要决定，传达上级有关文件精神和重大工作部署，联系本办实际研究贯彻执行的意见。
2、研究党的建设、干部队伍建设、政治思想建设和精神文明建设等重大事项。
3、研究干部选拔、培养考核、任免、奖惩及干部调动、换岗交流等有关人事问题。
4、研究制定党风廉政责任制和本办有关重大规章制度。
5、凡涉及本办重大资金使用、移民项目安排，必须经集体研究决定。
6、凡涉及向上级报告工作的重要事项和需要集体研究的其它事项必须集体研究讨论。
7、其它认为需要讨论研究的事项。
三、议事程序
1、班子成员需要提交集体讨论的问题，必须事先作好准备，在调查摸底、摸清情况的基础上提出方案和意见，以便决策。
2、班子会议由党委书记主持召开。坚持民主集中制原则，讨论重大事项要提前一天通知班子成员。
3、班子成员要主动参与集体决策，充分发表自己的意见和建议，表明自己的态度。
4、作决定时，由于意见不统一，分歧较大，未能做出决定的，会后要进一步调查、分析、交换意见，再次复议，特殊情况也可向党委报告，请求裁决。
四、议事安排
1、班子会一般每半月召开一次，根据需要也可临时召开。
2、根据会议内容需要列席会议的同志由书记决定。
3、会议要做好记录，会议记录应归档管理，需要上报和下发的要整理形成文件。
五、议事要求
1、会议做出的决定，班子成员必须自觉服从，各负其责，认真抓好落实，积极完成。
2、加强组织纪律，严格执行保密规定，会议研究的重要事情，任何人不准泄露，也不能将个人观点、会议情况向外传播，违者要追究责任。
3、书记要充分发扬民主，集思广益，民主决策。
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END
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第四篇：镇党委政府民主议事决策制度
镇党委政府民主议事决策制度
为了认真贯彻落实党支部的民主集中制的原则，充分发挥民主，坚持集体领导，做到民主决策，特制定以下镇党委、政府民主议事决策制度。
一、议事决策的范围
1、涉及本镇全局性长远规划、党委和政府任期目标、计划、各项经济指标。
2、主要工程项目的确定、招标、发包，工程质量监督，镇办企业的承包方案。
3、叁仟元以上的经济开支。
4、群众普遍关心的热点、难点问题。
5、干部推荐、任免、奖惩。
⑴选拔任用镇机关部门及镇属各企事业单位干部，须按《新陂镇选拔任用村干部、镇集体干部的原则、要求和程序》办理。
⑵须经党委讨论提请市委或市委组织部考察任免的干部。
⑶镇属部门、办事处干部的调资、轮岗、退休等。
6、须经集体讨论决策的其他重大事项。
二、议事决策的程序
1、重要事情决策前，须提交党委会或党政班子联席会讨论决定。
2、重要事情决策时，要充分发扬民主，每位到会成员必须发挥各自的才智，大胆提出自己的看法和主张，实现决策的民主化、科学化。
三、监督检查
1、领导干部应顾全大局，遵纪守法，维护党的利益，不拿原则作交易，不徇私舞弊，模范执行集体决议。
2、集体的决议、决定，必须坚决执行，任何个人无权改变。如执行中出现新情况，须修正决议、决定内容时，必须提交党委会或党政联席会复议，再重新决定。
3、党政班子成员民主生活会，每位领导干部必须自我检查执行集
体决议的情况。对执行决议不坚决或不落实的个别班子成员，党政主要负责人有责任给予提醒注意，批评教育。
4、对严重违反集体决议、决定造成重大损失的，要追究党纪、政纪甚至法律责任。
5、党政班子领导成员要自觉接受党内外群众和社会的监督。
第五篇：xx镇党委政府议事决策规则
杨家坳乡苗族土家族乡党委政府
会议议事决策规则
一、按照民主集中制原则，健全完善集体领导制度。凡属涉及经济社会发展规划、重要的工作部署、较大数额的财政开支、管理权限范围内的干部推荐和任免奖惩及与群众相关的重要问题，都要在广泛听取个方面意见的基础上，根据议事内容和工作需要，分别召开党委会、政府成员会或党政联席会议集体做出决定。如遇特殊情况，必须由个人做出决定时，事后要及时分别向党委会、政府成员会或党政联席会议报告。
二、党委会、政府成员会或党政联席会议根据工作需要要随时召开。重大问题决策前要广泛征求意见，由党委会形成决议。
三、党委会、政府成员会、党政联席会议议题，由党委委员、人大主席团、政府成员、群团组织、政府职能部门提出建议，经党政办公室综合，提交党委书记或乡长协商确定。对需要做出决定决议的事项，由有关部门或党委、政府统一组织力量进行可行性调查论证，提出可供决策的初步方案。决定需形成文件的，由党政办公室起草，党委书记签发。
四、根据工作需要，党政办公室主任列席党委会、政府成员会、党政联席会议，群团组织负责人可列席会议。
五、会议程序：
1、由会议主持人提出研究议题，由分管同志及有关部门做简要说明。如会议议题有多项，应逐项研究。
2、党委、政府成员发表意见，进行充分酝酿讨论。涉及研究重大问题的党委会、政府成员会、党政联席会议与会人数应不低于应到会
人数的五分之四。
3、会议主持人根据酝酿讨论情况归纳集中，按照民主集中制原则，进行最后决定。
六、表决方法
1、坚持少数服从多数和一人一票原则，采取无记名投票、有记名投票、举手表决、口头表决等方式表决，以超过应到人数的半数赞成为通过；重大决议的表决，以超过应到会的五分之四赞成为通过。
2、在重大问题发生争论，双方人数接近，除在紧急情况先按多数人的意见决定外，一般应暂缓做出决定，待进一步调查、交换意见后再进行研究表决。
3、做好会议记录，表决结果由主持人当场宣布。
七、按照分工负责的要求，副书记、副乡长、党委委员对分管的工作和职权范围内的事情要勇于负责，属于个人职权范围内决定的事情，不要拿到有关会议上讨论或送书记、乡长拍板；一般干部不越级请示、汇报。主要负责同志要充分发扬民主，当好班长，把握全局，不要包揽应由下属承办的具体事务。
八、党委、政府印发文件，由党政办公室或有关人员起草，分管领导审核，原则上经有关会议讨论通过，分别由党委书记、乡长签发。